La ley del suelo de Madrid en el Tribunal Constitucional: ¿se vulneraron los derechos de los diputados en la aprobación exprés?

• Recurso: Presentado el 4 de enero de 2021 por Más Madrid y 20 diputados
• Votaciones: 36 votos a favor frente a 19 en contra en la aprobación de la ley
• Cuórum: Solo 55 diputados presentes en la votación clave, por debajo de 67
• Limitación: 10 diputados de Más Madrid no pudieron asistir al Pleno
• Publicación: La ley se publicó en el BOE el 6 de marzo de 2021

El Tribunal Constitucional ha vuelto a colocar el foco sobre la Asamblea de Madrid. El Pleno del alto tribunal ha examinado el recurso de amparo presentado por el Grupo Parlamentario Más Madrid y veinte de sus diputados contra la tramitación y aprobación de la Ley 1/2020, de modificación de la Ley 9/2001 del suelo de la Comunidad de Madrid. El caso, con número ECLI:ES:TC:2026:51, podría sentar doctrina sobre dos cuestiones delicadas: el uso del procedimiento de lectura única y la validez de las votaciones en situaciones de emergencia sanitaria.

La ley del suelo de Madrid se aprobó en tiempo récord. El Gobierno regional la remitió a la Asamblea el 29 de julio de 2020 con la petición expresa de tramitarla por la vía de lectura única. Esta vía, prevista en el artículo 167 del Reglamento de la Cámara, solo debe utilizarse cuando la naturaleza de la iniciativa lo aconseje o su simplicidad de formulación lo permita. En la práctica, supone un atajo: se elimina el trámite de enmiendas y el Pleno debate y vota directamente el texto.

Qué dice la ley del suelo de Madrid

La norma impugnada reforma catorce artículos de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de Madrid. Su objetivo declarado es impulsar la actividad urbanística y simplificar los procedimientos administrativos. Pero para los recurrentes, no se trata de una modificación menor. Afecta a definiciones esenciales del urbanismo, a procedimientos de aprobación de planeamiento y a la ordenación del territorio. Por eso, consideran que no podía tramitarse por la vía rápida, sin dar oportunidad a los grupos minoritarios de presentar enmiendas.

La demanda de amparo se presentó el 4 de enero de 2021. En ella se impugnan tres bloques de decisiones: el acuerdo de la junta de portavoces que avaló la lectura única, el acto del presidente de la Asamblea que dio por aprobada la ley y las votaciones celebradas el 1 de octubre de 2020. Los recurrentes sostienen que estos actos vulneraron su derecho fundamental a ejercer las funciones representativas, reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución.

Las tres votaciones clave

La sesión plenaria del 1 de octubre de 2020 fue caótica. La mesa de la Asamblea había acordado limitar a setenta el número de diputados presentes en el hemiciclo para cumplir con las medidas de distanciamiento social por la covid-19. De los veinte diputados de Más Madrid, solo diez fueron convocados. A pesar de las protestas, la Presidencia mantuvo el plan.

La primera votación de la sesión fue para decidir si se tramitaba el proyecto en lectura única. Asistieron setenta diputados: 36 votaron a favor y 34 en contra. La propuesta salió adelante. Acto seguido, se votó el proyecto de ley en sí. En ese momento, varios diputados abandonaron el hemiciclo o se negaron a votar, y la presencia cayó a 55 diputados. El presidente dio por válida la votación: 36 votos a favor y 19 en contra. La oposición denunció que no había quórum, porque el Reglamento exige la presencia de la mayoría de los miembros de la Cámara, es decir, 67 diputados.

Horas después, el presidente reabrió la votación para disipar dudas. Solo permanecían 36 diputados, todos votaron a favor. El presidente volvió a declarar aprobada la ley, afirmando que se había producido un uso fraudulento del Reglamento por parte de los grupos que se ausentaron.

Votación	Presentes	A favor	En contra
1. Tramitación en lectura única	70	36	34
2. Aprobación del proyecto	55	36	19
3. Repetición de la votación	36	36	0

Esta tabla resume lo ocurrido. La tercera votación fue especialmente polémica, porque el número de presentes era muy inferior al quórum exigido. Los recurrentes sostienen que, al no llegarse a ese mínimo, la ley debería considerarse nula.

Los argumentos de los recurrentes

La defensa de Más Madrid se apoya en tres pilares. El primero es la vulneración del derecho a presentar enmiendas. Citan la sentencia del Tribunal Constitucional 119/2011, que considera que la facultad de enmendar forma parte del núcleo del derecho de participación política de los diputados. La lectura única eliminó esa posibilidad, sin que concurrieran los supuestos que la justifican.

El segundo pilar es la falta de quórum. Según el artículo 118 del Reglamento de la Asamblea, la adopción de acuerdos requiere la presencia de la mayoría de los miembros. En la segunda votación solo había 55 diputados. La presidencia debió suspender la sesión y no lo hizo. El tercer pilar es la limitación de asistencia impuesta a los parlamentarios. La mesa de la Cámara acordó restringir el aforo, impidiendo que todos los diputados pudieran ejercer su voto. Para los recurrentes, ninguna norma reglamentaria permite esa restricción, salvo causas disciplinarias o procesos judiciales.

Además, los diputados alegan que el presidente no podía reabrir la votación varias horas después. El cambio de orden del día sin acuerdo de los grupos también vulneraría el artículo 106 del Reglamento.

La defensa de la Asamblea de Madrid

Los servicios jurídicos de la Asamblea han pedido la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, su desestimación. Sobre el fondo, defienden que la limitación de aforo fue una medida excepcional adoptada en el marco de la pandemia, con la aquiescencia inicial de todos los grupos. Recuerdan que el 30 de septiembre de 2020 la propia presidencia propuso un sistema de voto telemático para que todos los diputados pudieran participar, pero ese sistema fue rechazado por los grupos de la oposición.

En cuanto al quórum, la Asamblea sostiene que los diputados que se ausentaron en la votación decisiva lo hicieron deliberadamente para romper el quórum. El presidente consideró que se trató de un abuso de derecho y, por tanto, dio por válida la votación. La defensa invoca la doctrina constitucional que otorga a los órganos de gobierno de las cámaras un amplio margen de interpretación de sus propios reglamentos.

También rechazan la impugnación de la lectura única. A su juicio, el procedimiento cumple todos los requisitos del artículo 167 del Reglamento y la complejidad técnica de la materia no impide su uso. Citan la sentencia del TC 139/2017, según la cual ni la repercusión pública ni la existencia de criterios técnicos dispares son incompatibles con la tramitación por lectura única.

Qué puede decidir el Tribunal Constitucional

El recurso fue admitido por especial trascendencia constitucional, porque plantea una cuestión sobre la que no hay doctrina clara: si las medidas sanitarias pueden limitar el ejercicio de los derechos parlamentarios y en qué condiciones. La sentencia tendrá un efecto directo sobre la validez de la Ley 1/2020 y, de forma indirecta, sobre todos los actos urbanísticos realizados al amparo de la misma.

Si el TC estima el recurso, declarará la nulidad de las votaciones y, en consecuencia, de la proclamación de la ley. También podría anular el acuerdo de la junta de portavoces que avaló la lectura única. Eso obligaría a reiniciar el procedimiento legislativo desde el principio. El impacto sería notable, porque la ley se ha utilizado como base para la tramitación de numerosos proyectos urbanísticos en la Comunidad de Madrid.

Si por el contrario desestima el recurso, se confirmará la validez de la norma y se consolidará una jurisprudencia favorable a la autonomía de las cámaras en situaciones de emergencia. Los grupos parlamentarios deberían extremar las garantías para evitar situaciones como la vivida, pero el espacio de decisión quedaría en manos de la mayoría.

Errores que conviene evitar en procesos parlamentarios

Este caso ofrece varias lecciones prácticas. La primera es que la falta de quórum no puede resolverse con una segunda votación improvisada horas después, si no se respetan las reglas de convocatoria. La segunda es que la adopción de medidas excepcionales, como la restricción de aforo, debe documentarse y ser aceptada de manera formal por todos los grupos. En este caso, la oposición aceptó inicialmente las restricciones, pero no para la aprobación de leyes.

Otra lección es que la lectura única es un instrumento válido, pero no puede convertirse en un mecanismo para impedir el debate. Si la norma es compleja o afecta a derechos de minorías, lo razonable es optar por el procedimiento ordinario, que permite enmiendas y un mayor control parlamentario. La urgencia no justifica eliminar las garantías democráticas.

Qué esperar en los próximos meses

La sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional se espera con gran interés. El caso ha sido conectado con otros dos recursos de amparo sobre los mismos hechos, presentados por otros grupos políticos. La doctrina que se establezca será aplicable no solo a la Comunidad de Madrid, sino a todas las cámaras legislativas que tuvieron que adaptar su funcionamiento durante la pandemia.

Mientras tanto, la Ley 1/2020 sigue en vigor. La modificación de la ley del suelo de Madrid impulsa la actividad urbanística, pero su legitimidad sigue cuestionada. Si el TC anula la norma, el Parlamento madrileño deberá tramitar de nuevo el proyecto, esta vez con todas las garantías. Si la mantiene, la oposición tendrá que buscar nuevos cauces para el control político. En cualquier caso, los derechos de los diputados y el respeto al procedimiento legislativo estarán en el centro del debate.